縣委書記是「作風最差的一夥‘官老爺’」?

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本文作者李克軍,1996年3月開始在黑龍江省哈爾濱市延壽縣擔任縣委書記。2002年,調任阿城市(縣級市)市委書記。2004年,進入黑龍江省委巡視組成為一名巡視專員,直到2011年7月退休。

退休後的李克軍似乎有些「另類」,他不像別的老幹部每天釣魚、練書法、樂樂呵呵地在家養老,他要繼續做一件在他的子女看來冒風險的事兒:寫一本書,記錄下縣委書記這個群體的真實狀態,他們的理想與欲望、尷尬與無奈,在現實面前發自人性的選擇以及對自己的拷問。

李克軍坦承,縣委書記也是普普通通的人,既不是天使,也不是魔鬼,而他想做的不過是在這本書裡說說真話。

2008年到2012年,他創作完成《縣委書記們的主政謀略》。全書共收集近110多位縣委書記的真實故事,其中20多位是李克軍親自走訪,剩餘的則源自新聞報導、資料搜集或可靠信源。

庫叔獲得廣東人民出版社授權後,將陸續發布書中內容。希望通過這些真實案例,能為讀者們勾勒出中國基層縣域的官場生態。

文︱李克軍

本文由了望智庫摘編自作者所著《縣委書記們的主政謀略》,廣東人民出版社授權發布,如需轉載請在文前註明來源了望智庫(zhczyj)及作者信息,否則將嚴格追究法律責任

近年來,由於縣委書記隊伍中一些人好大喜功、崇尚空談、弄虛作假、濫用權力等不良行為,頻頻在媒體曝光,人們往往把他們看成是作風最差的一夥「官老爺」。

實際上,處於執政第一線的絕大多數縣委書記都具有「注重務實」和「善於務虛」的兩面性。他們既有較強的埋頭苦幹精神和攻堅克難能力,又程度不同地存在華而不實、脫離群眾等不良風氣。

1

白加黑、五加二


縣委書記居於承上啟下、面向基層的特殊地位,所以,他們肩頭的責任和壓力要比其他層級主管大很多。縣委書記既要當好幾大主管班子的統帥,又要承擔經濟和社會發展的組織指揮任務,還要負起維護社會穩定、確保一方平安的責任。除了外交和軍事以外,幾乎所有的工作,縣委書記都要擔當「第一責任人」的角色。

在這樣的背景下,當上縣委書記的幹部,即使工作目標「不求過得硬、只求過得去」,也很難四平八穩地上班下班、正常休息。況且走上這樣主管崗位的人,有幾個不想利用這個不可多得的政治舞台,導演出有聲有色的活劇,從而造福百姓,盡早升遷呢?所以,我們看到的縣委書記,有相當一部分處於「白加黑、五加二」的工作和生活狀態。

他們很少能享受星期天、節假日的休閒。如果沒有會議或接待活動,他們要利用這少見的空隙和安靜,坐在辦公室批閱文件,有時也要安排小型會議,研究不宜拖延的工作。即使偶爾躲在家裡,與父母妻兒談點家長裡短之後,腦海裡也難以完全擺脫工作中的興奮事或鬧心事。況且,不期而至的「客人」或意想不到的「事件」 隨時都可能使他們的家庭聚會中斷。

他們經常頂著初升的太陽奔走在鄉間或城裡的大街小巷。筆者認識的縣委書記中,有好幾位有這樣的習慣:天剛亮就起床(冬季6點多,夏季5點多),簡單洗漱後,不帶隨員,驅車到下邊走一圈,早飯前趕回來。農村的大田播種或田間管理是個什麼狀態,縣裡重點工程項目進展到什麼程度,城裡的背街小巷衛生狀況及鄉下的村容村貌存在什麼問題,都了然於胸,解決問題的辦法也自然更有針對性和實效性了。

他們經常伏案工作到深夜,因為工作時間忙於開會、接待、談項目、聽匯報,幾天下來,文件就要堆起高高的一摞,需要開夜車處理。有時第二天要向上級主管匯報工作,或者要發表講話,需要晚上看材料。有時陪幾夥客人吃飯或觀看演出後,客人休息了,他們再回辦公室處理文件或看材料。這樣,他們就要經常忙到深夜。

「白加黑、五加二」的忙碌,當然不完全是「務實」行為,迎來送往也占很大比重。但是,就目前的縣域治理體制來說,要紮紮實實地推進各項工作,夙興夜寐的敬業精神和工作態度是不可缺少的。即使是迎來送往的接待活動,也包括「虛」和「實」兩方面的因素。有的項目,就是在酒桌上談成的;有的資金,就是靠「熱情接待」要來的。所以,就主流而言,縣委書記們的「白加黑、五加二」,是求實務實的重要表現。

他們這種勤勉敬業的行為,可以說成是「無私奉獻」、「全心全意為人民服務」的表現,但就多數人而言,實際上是職業和環境使然。只要是具有一定愛崗敬業精神和守土有責觀念的公職人員,走上這個崗位,就難以懈怠,就必然像被人放在冰場上抽動的陀螺一樣,快速地轉起來。

2

攻堅克難實功與奇招


如果我們深入考察,則不難發現,縣、鄉兩級幹部與其他層級的黨政官員相比,是最講實際、最重實效的。這不是因為他們的思想覺悟有多高,而是因為他們處在黨和國家各項決策運行的「終點站」,各種社會矛盾的交織點。有的事他們可以推諉敷衍,有的事則必須敲鐘問響。經過歷練,他們積累了比較豐富的實踐經驗,形成了較強的攻堅克難能力。

——他們能夠從基層幹部和群眾的實踐中找出解決各種難題的辦法,把黨和國家的政策、上級的工作部署落到實處。

前些年的糧食征購、稅費收繳和計劃生育工作,被稱為「要糧」、「要錢」、「要命」的三大難。現在,欠發達地區也有三大難,即上項目、保穩定、搞拆遷。上級制定的政策和提出的要求,都具有「兩頭堵」的特徵。

以拆遷為例,很多省市都做出了類似「三年大變樣」的部署,規定了所屬各縣區城市建設及棚戶區改造的具體進度和指標,逼著基層大拆大建;同時,又利用媒體向公眾做出諸多美好的承諾,向下級發布不準違法違規、不準強迫命令等各種禁令。

「縣官」們不得不頂著多重壓力,冒著巨大風險,採取各種招法,排除障礙,完成任務,並努力做到上級主管、擁護拆遷的多數居民、漫天要價的釘子戶和房地產開發商四方基本滿意或過得去。

——他們能夠審時度勢,對紛繁的工作任務進行篩選取舍。

多年來,方方面面都在強調抓落實,並把工作不落實的主要原因歸咎於基層落實意識不強、作風不紮實。但實際上,在政治壓力型體制下,上邊部署的工作越來越繁雜,要求越來越完美,會議、文件、指令、口號,一個接一個,令人眼花繚亂;同時,調訓、考察、調研、檢查、競賽、巡視、督查等活動,也在不斷地壓縮基層抓落實的空間,迫使基層窮於應付,即使累死,也難以達到上級要求。

在這樣的大環境下,「縣官」們不但要學會「彈鋼琴」,還要善於「篩篩子」。對上級要求嚴格、本地群眾擁護或阻力較小、有利於地方經濟和社會發展、容易彰顯政績的重點工作,他們會格外重視、精心謀劃,千方百計地抓出成效,但也會程度不同地搞些表面文章應對上級過高標準的檢查或考核。對上級雖有要求但「務虛」的成分比較大,難以量化考核,或群眾要求不迫切甚至不太認可的工作,縣委書記們往往採取半認真半敷衍的辦法去應付。

——他們善於順勢權變,做到「自己的夢自己圓」。

縣委書記們未必熟悉管理科學的「權變理論」,但在抓落實過程中,經常遇到大原則與工作任務相悖、大政策與具體政策相左、大衙門出台的政策互相打架等情況。

譬如:上級一邊高喊減輕農民負擔,一邊強調人民××人民辦(取消農業稅以後這種情況大為減少);一邊嚴令不許地方亂開減免土地出讓金和稅費的口子,一邊肯定和宣傳「零地價」招商的經驗;紀檢委一邊清理其他系統的達標競賽活動,一邊照樣組織本系統的創優評比;農業部門和供銷部門各自拿著國務院《農藥管理條例》和《農藥管理條例實施辦法》,爭當農藥市場的主管;某省國土部門堅持以《土地證》為依據解決土地糾紛,但林業部門卻拿出省人大頒發的《森林管理條例》,以其中「已領取《林權證》的國有林業單位,不需再辦理《土地證》」之條款,支持基層林場「回收」部分農民多年耕種的土地。凡此種種,不一而足。

基層幾乎每天都要遇到類似的矛盾,推得了初一,推不到十五;向上請示,只得到模棱兩可的原則意見,不但不能解決問題,有時還會請來「禁令」,帶來更多的障礙。所以,縣委書記們不但要機動靈活地執行各項法規政策,而且還要經常採取靈活變通的辦法來處理各種棘手問題。

比如,有的地方遇到林區百姓毀林開荒,如果是少數人,且情節特別嚴重,就嚴格按相關法規處罰;如果帶有群體性,就只能採取適當罰款、限期造林或變更地籍、追認其承包權等妥協辦法處理。再如,有的地方為了招商引資,將征收入庫的土地出讓金和稅款返給投資商,在支持企業改造資金或企業發展基金之類的科目中列支。

為推動改革發展或完成上級壓給的工作任務,縣委書記們「創造」了很多看似荒唐的「巧招奇法」。

江蘇省睢寧縣縣委書記王天琦為整治機關作風和民風,用投票的辦法選「最差官話」,在全縣範圍內開展「大眾信用等級評價」活動。

湖北省鹹寧市鹹安區區委書記宋亞平為解決幹部思想觀念落後的問題,把187名幹部「趕」到發達地區當「打工仔」。

豫南某縣為了建設產業聚集區,以「強行攤派」的方式,要求全縣行政、事業單位的公務人員每人交納集資款。該縣縣委書記說:「這是沒有辦法的辦法。省政府要求各縣都要建產業聚集區。縣裡的產業聚集區按計劃要投資1.5億元,可是傳統農區的融資能力太差,既沒能從金融部門貸到錢,縣財政也拿不出太多。」

某縣在城鎮改造中,遇到一個飯店老板,漫天要價,拒不拆遷。縣委書記經過調查,得知縣直機關很多單位經常到這裡吃喝,於是便命紀檢委拿著錄影機,守候在飯店門前,飯店立刻冷清下來。一周之後,飯店老板主動找到動遷單位,協商補償事宜。

某縣在棚戶區改造過程中,一個手拿拖拉機修配廠執照的小作坊主,說自己每年都有100多萬元利潤,要求按此標準補償。縣裡幾次提高補償標準,仍協商不下來。縣委書記便找稅務部門去調查這個作坊近三年的納稅情況,並放出風來,說如果發現他稅款達不到額度,將依法追究其偷稅行為,這個漫天要價的人立刻軟了下來。

這些劍走偏鋒的招法,有的合理合法,有的與法治精神相悖,有的遊走於法律政策的邊緣,有的帶有實用主義色彩。其結果,也具有雙重性:既能化解一些工作中的難題,獲得一定的治理效果,也可能帶來某些後遺症。

3

文山會海的台前幕後


筆者在幾個縣都聽到這樣一個故事:某縣委書記到生豬繁殖會議上做指示,卻把計劃生育會議上的講話稿拿了出來,念了六七句後,引起滿堂哄笑,這才發現錯誤。這個故事雖然可能是杜撰的,但卻從一個側面反映了會議多的實際。

2009年,一個名叫趙文平的某縣直部門負責人向媒體抱怨:「一年下來,我自己參加的大小會議不下200個,多的(年份)甚至達到300多個。200多個工作日,平均下來一天至少要開一個會,有時同一時間要求參加的會議有三四個,而且必須‘一把手’參加。」「縣委主要主管,一年中參加的大小會議、活動更多,絕不會少於1000個。」

樊紅敏在《縣域政治權力實踐與日常秩序》一書中披露,一位縣委書記說他「平均每天至少有三分之一的時間是用於開會的」。「南河市的新聞頻道,只是偶爾某天沒有會議報導,會議新聞成了新聞報導的典範,開會顯然是地方日常政治生活中的一道文化景觀。」

書中還引用了一則諷刺會議的簡訊:「開會復開會,不開怎麼會;本來有點會,開了變不會;有事要開會,沒事也開會;好事大家追,出事大家推;上班沒幹什麼,一直忙開會;大會接小會,神經快崩潰。」

縣委書記們深受「文山會海」之累,經常發出抱怨和抨擊之聲。但是,他們又在不斷地製造「文山會海」。

為了提高本地的知名度和彰顯自己的政績,縣委書記們都積極爭取在上級召開的各種會議上介紹經驗,希望在上級的文件或簡報中見到本地文章或信息。很多地方都將這方面的「業績」列入相關部門的崗位考核目標。

在自己管轄的「一畝三分地兒」,縣委書記們同樣高度重視開會、發文,特別是開會。因為,開會、發文是對上表明政治態度的重要形式。開什麼規格的會議,發什麼規格的文件,誰到會講話,上邊往往都有明確要求,有的還要進行考核打分。通過會議、文件表明自己在政治上同上級主管機關保持高度一致,是中國官場的一個通行規則。

開會發文,也是免受問責的「護身符」和「安全閥」。抗洪搶險、生產安全、社會穩定等方面的工作,如果出現了較大的問題,相關部門在調查處理時,往往把是否傳達了有關會議或文件精神作為重要內容,有時還要查閱會議記錄。所以,縣(市)黨委政府必須當好上級精神的中轉站和傳聲筒,該講的話一定要講,該發的文件一定要發。這一點,不能怠慢和馬虎。

在現實政治生活中,有個難解的悖論:幾乎所有領域的工作,都在各類會議和文件之中無數次地重復,無數次地照抄照轉、無數次地強調落實,結果卻適得其反。在這種情況下,本來屬於某一部門職責範圍內的常規工作,如不特殊強調,就可能無人問津;本來發個通知或打個電話就可以部署下去的簡單事項,如不開個相當規模的會議,並由主管按照重大意義、方法步驟、加強主管的套路講上一通,照樣沒人當回事兒。於是,上上下下都形成了依靠開會發文推動工作的路徑依賴。

開會發文,還是權力和決策合法化、權威化的象徵,成為展示主管者魅力的重要場域。縣委書記們的思想水平、知識修養、表達能力,往往通過會議講話體現出來。

縣委書記重視會議主要表現在三個方面:

一是組織秘書班子,認真起草報告或講話。對重要文稿,有的親自參加寫作班子的討論會,親自修改定稿;有的事先提出自己的想法,交給秘書班子寫出初稿後再進行修改潤色。

二是對會議的日程、規模、方式等細節親自敲定,有的還要提交常委會集體討論。誰上主席台,要不要擺牌,講話誰先誰後等具體問題,都要安排周全,稍有差錯,就可能帶來某些不愉快。某縣有個慣例,無論什麼會議,只要人大、政協主要負責人到場,就要請到台上。一次上級主管到縣裡參加一個以縣委名義召開的會議,要求所有常委在主席台就座,其他縣主管一律坐台下第一排。縣人大常委會主任因此沒有坐主席台,心生不滿,會議剛開始,便悄悄退場。某縣召開整頓機關風紀大會,縣委主管常務工作的副書記坐在主席台,另有兩個副書記出席會議坐在台下,有人便議論說坐在台上的副書記企圖突出自己,縣委書記只得出面做解釋。

三是注重演講效果。有的對講話稿反復修改,力求講出新意,講出特色。有的特別重視即席講話,追求通俗、生動。

如,F縣縣委書記張海濤在談到信訪工作時說,「信訪工作決不能割韭菜,必須拔大蔥,拔一棵少一棵」;在談到主管班子建設時說,「要做到心不散、腿不懶、眼不花、手不伸」;在談到民主集中制時說,「決策過程中,要做到四不:不論政策環境多麼複雜,‘集體主管’的觀念不能淡化;不論決策內容多麼繁雜,‘民主集中’的過程不能虛化;不論決策時的意見是否統一,‘個別醞釀’的環節不能變味;不論決策遇到什麼特殊情況,‘會議決定’這一法定形式不能變通」。

相當一部分縣委書記,習慣於對某些工作思路或工作任務進行四六句、排比句或數字化(如「12345工程」)的概括。如:幾個理念、幾個原則、幾個機制、幾個強化、幾個堅持、幾個加快、幾個統籌、幾大工程、幾大關係、幾大戰略;也有些縣委書記講話、寫文章喜歡使用新鮮詞匯和概念。如:新高度、新起點、新認識、新境界、關節點、興奮點、切入點,等等。這些表達方式,有助於提升講話或文章的氣勢,但也容易因文害義,助長文牘主義。

由於會議文件過多過濫,縣委書記們對相當一部分會議的重視,只是表面的、形式上的。對會議的內容及針對性、實效性,他們往往無暇認真研究。

一位在地市機關從事多年政策研究和文字工作的幹部被派到一個縣擔任縣委書記,辦公室主任和秘書們很緊張,以為這個大筆桿子肯定很難伺候。但出人意料的是,這位縣委書記先後在兩個縣(市)工作,從來沒有領著「秀才」們研究過材料,也很少修改材料。他60%左右的講話,都是照著秘書們起草的材料念;30%左右的講話,不寫材料,即席發揮;還有極少數重要材料親自動筆。他說,搞了十幾年材料,深知主管講話的主要作用是表態性、象徵性的,寫得越完美,越容易助長形式主義,越是費力不討好。

他的看法,不無道理。

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