重磅文件《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》

微信號:債市觀察

微信號:bondreview

導讀

從房地產調控到金融嚴監管,再到六部委聯合發文規範地方政府舉債融資,都是落實黨中央、國務院防風險的具體部署,守住不發生區域性、系統性風險的底線。

此次文件,將地方政府債務管理上升到了維護總體國家安全的高度。具體措施上,對融資平台公司、PPP模式等做了進一步規範,嚴格剝離融資平台的政府性融資職能,不得借道PPP模式變相舉債。

我們認為,需要重點關注的是聯合監管和責任落實到個人,提高了文件的執行效率。

第一,財政部會同發展改革委、人民銀行、銀監會、證監會等部門建設大數據監測平台,對地方政府各類融資工具進行聯合監測和協調管理。需要注意的是,司法部也是聯合發文機構之一。聯合監測杜絕監管真空,減少了堵正門、走偏門的困擾。

第二,要求在7月31日之前清理整改到位,對逾期不改正或改正不到位的部門、市縣政府,追究相關責任人的責任。按88號函的要求,縣級以上地方各級政府應設立債務管理主管小組,組長通常為本級政府的主要負責人。

第三,發生違法違規舉債時,除追究地方政府及其所屬部門、融資平台公司的責任外,還要對金融機構、中介機構、法律服務機構等進行聯合懲戒。違規懲罰還要進一步下放到各參與方的負責人和參與人員,提高了違規成本和政策的執行效率。

地方政府舉債融資嚴監管之下,基建資金來源進一步受阻。熱點城市地產限購,並通過外溢效應影響三四線城市,我們看到3月全國地產銷售面積增速出現明顯下滑,這將傳導到投資端。金融去杠桿,提高了實體融資成本和難度,對經濟的負反饋作用將逐步顯現。

一季度是經濟高點,後續增長動能將放緩,時間對利率債和高等級信用債有利。

以下是我們對文件的逐字逐句解讀。

來源:P3帶路群(ID:PPP_Group)、聯訊麒麟堂(ID:macro_liqilin)

作者:P3帶路君、李奇霖、張德禮

關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知

財預〔2017〕50號

P3帶路評:通知由財政部、發改委、司法部、人行、銀監會和證監會聯合發布,堪稱重磅文件。不過,審計署為什麼不在其中?

了階段性成效。(聯訊麒麟堂:地方政府性債務,最大的問題在於增速過快,2013年6月至2014年底,政府負有償還責任的債務增長了41.3%,可能有債務增長了22.9%。新預算法和43號文修明渠、堵暗道,賦予地方政府適度舉債的權限,同時剝離融資平台公司的政府融資職能。用表內融資代替野蠻生長的城投模式,一定程度上緩解了地方政府的債務風險。

但個別地區違法違規舉債擔保時有發生,局部風險不容忽視。(聯訊麒麟堂:地方債口子開得不大,2015年到2017年地方政府一般債券和專項債券,新增額度之和分別為6000億、1.18萬億和1.63萬億。相比於原先的城投融資模式,外部融資是收緊的,少數地方政府有違規舉債擔保的衝動,如某地財政局出具承諾協調資金支付融資產品本息的《協助協調函》。

為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線(聯訊麒麟堂:從房地產調控到金融嚴監管,再到六部委聯合規範地方政府舉債,都是在落實黨中央和國務院防風險的要求),現就進一步規範地方政府舉債融資行為有關事項通知如下:

P3帶路評:援引新預算法和國發43號文,明確底線(「不發生區域性系統性風險」),劍指「時有發生」的「個別地區違法違規舉債擔保」。

一、全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作

各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》(國辦函〔2016〕88號)要求,抓緊設立政府性債務管理主管小組(聯訊麒麟堂:根據要求,縣級以上地方各級政府應設立債務管理主管小組,作為非常設機構,當本地區出現政府性債務風險事件時,轉為債務應急主管小組),指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防范機制,結合2016年開展的融資平台公司債務等統計情況(聯訊麒麟堂:2016年10月財政部下發《關於調查融資平台公司債務等有關數據的通知》,要求各省市開展統計,統計對象主要是融資平台公司以及承擔了類似融資平台公司職能的國有企業、實業單位,範圍主要是2014年以來的債務等有關數據。目前統計結果尚未對外公布。),盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查,督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商,依法完善合同條款,分類妥善處置,全面改正地方政府不規範的融資擔保行為(聯訊麒麟堂:根據《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定,除外國政府和國際經濟組織貸款外,地方政府及其部門出具的擔保合同無效。但在實際中,地方政府為融資平台擔保、提供增信很常見。需要注意的是,88號函雖以2014年為界新老劃斷,但對於2014年預算法修訂後新增的地方政府違法違規提供擔保承諾的債務,同樣參照2014年年末的存量擔保債務處理辦法進行處理,並沒有新增規定)。

上述工作應當於2017年7月31日前清理整改到位,對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府,省級政府性債務管理主管小組應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。(聯訊麒麟堂:根據88號函,債務管理主管小組或債務應急主管小組由本級政府主要負責人任組長。此次發文要求在7月31日前清理到位,逾期直接對負責人追責,可謂力度很大。財政部駐各地財政監察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展,發現問題及時報告。

P3帶路評:在三個月以內,省級政府需要完成的清理整改工作包括:設立政府性債務管理主管小組、融資擔保行為摸底排查、改正不規範的融資擔保行為。否則追究責任到人。

二、切實加強融資平台公司融資管理

加快政府職能轉變,處理好政府和市場的關係,進一步規範融資平台公司融資行為管理,推動融資平台公司盡快轉型為市場化經營的國有企業、依法合規開展市場化融資,地方政府及其所屬部門不得干預融資平台公司日常經營和市場化融資。(聯訊麒麟堂:43號文剝離融資平台的政府融資職能後,市場化改革一直是融資平台的轉型方向。但由於業務相對單一,實際控制人多為地方政府及其所屬部門,與地方政府之間有著千絲萬縷的關係,改革進程緩慢。此次六部委聯合發文規範地方舉債,地方政府干預減少後,融資平台市場化轉型可能將加快。

地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源(聯訊麒麟堂:2012年之前,為了增強融資平台的資本實力,各地普遍存在將公益性資產、儲備土地注入融資平台的現象。2012年12月,財政部、發改委、人行和銀監會聯合發布《關於制止地方政府違法違規融資行為的通知》,規定地方政府不得將政府辦公樓、學校、醫院、公園等公益性資產作為資本注入融資平台公司,將土地注入融資平台公司也必須經過法定的出讓或劃撥程序,不得將儲備土地作為資產注入融資平台公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源。),不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。金融機構應當依法合規支持融資平台公司市場化融資,服務實體經濟發展。進一步健全信息披露機制,融資平台公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。(聯訊麒麟堂:43號文剝離了融資平台的政府性融資職能,但地方政府對融資平台的隱性背書還在,或者說債權人有地方政府會為融資平台背書的預期。此次要求融資平台主動書面說明,城投債作為債市最後的信仰可能也要被打破了。

金融機構應當嚴格規範融資管理,切實加強風險識別和防范,落實企業舉債準入條件,按商業化原則履行相關程序,審慎評估舉債人財務能力和還款來源。(聯訊麒麟堂:地方政府隱性背書之下,融資平台的成本較一般企業更低,融資也更為容易。要求金融機構嚴格規範融資管理,加強風險識別和防范,將出現融資平台貸款到期或信用風險時地方政府不再兜底的案例。融資市場化後,融資平台面臨成本和融資難度雙升的壓力。但地方政府忍痛也要割愛,所有改革都會有成本。

金融機構為融資平台公司等企業提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。(聯訊麒麟堂:要求地方政府各種函件提供擔保,在金融機構給平台提供融資服務,尤其是非標時是很常見的。2016年10月某省多個財政局要求撤回金融機構的融資承諾函,引起了金融機構的普遍擔憂。對於已有的政府出函提供信用支持融資,以及未來地方政府提供的各類擔保函件,金融機構都需要重新審視其中的風險了。

對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務,按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)依法妥善處理。(聯訊麒麟堂:兩個文件都規定,參考2014年年末被界定為政府出具無效擔保合同的存量可能有債務處置辦法。不屬於政府債務,政府不承擔償債責任,但依法承擔適當民事賠償責任,最多不超過債務人不能清償部分的二分之一。

P3帶路評:五個「不得」,前四個規範地方政府,後一個規範金融機構(印象中應是首次對金融機構明確提出此等要求,好像已對我們曾經提及的「掩耳盜鈴的風控遊戲」忍無可忍),多管齊下,對財政部湖南專員辦提出的《加強地方融資平台公司債務監管的幾點建議》多有采納。(舊文參閱:《財政部湖南專員辦:加強地方政府融資平台公司債務監管的幾點建議》簡評)

三、規範政府與社會資本方的合作行為

地方政府應當規範政府和社會資本合作(PPP)(聯訊麒麟堂:43號文後中國開始大規模、高規格推廣PPP模式,2016年開始進入加速落地階段,全國PPP項目庫落地項目投資額從2016年1月的4100億元增加到當年年末的2.23萬億。但快速發展的同時,也有一些不規範的問題,比如常見的明股實債、項目風險分配不當等。需要規範PPP模式,避免被節省的當期支出成為未來的地方政府債務)。

允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規範的市場化運作,按照利益共享、風險共擔的原則,引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,政府可適當讓利(聯訊麒麟堂:PPP基金是地方政府參與項目的常見形式,撬動金融機構等作為財務投資者進入,最為知名的是財政部牽頭髮起成立的中國政企合作投資基金股份有限公司,總規模達到了1800億。PPP基金作為私募基金,公司型、有限合夥型、契約型三種類型都有。其中有限合夥型最為常見,地方政府及其所屬部門通常作為普通合夥人,對基金的債務承擔無限連帶責任。)地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金,嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債(聯訊麒麟堂:基金可以獨資或合資成立SPV獲得銀行貸款。5月3日國家發改委印發《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發行指引》,未來SPV還可以發行專項企業債券。杜絕SPV成為繼融資平台後,成為地方政府變相舉債的機構。),除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債(聯訊麒麟堂:利益共享、風險共擔是PPP模式的最基本原則,但為了吸引社會資本參與,部分地方政府向社會資本承諾一定期限後回購股權、最低收益保障等,增加了地方政府未來的債務。此次六部委聯合發文進一步規範,疊加資金成本的上升,社會資本參與時將會更加謹慎。PPP推廣工作由量的提高進入質的提升階段。)。

P3帶路評:地方政府不得借錢設立各類投資基金,不得利用投資基金或PPP變相舉債,不得承諾回購社會資本方的投資本金或確保其不受損失,不得承諾最低收益,不得對股權投資方式額外附加條款以變相舉債,條條禁令均明確指向地方政府近年來各種違規操作及由此引發的潛在債務多發地段。必須承認的是,地方舉債的思路一貫開闊,花樣品種總是繁多,但是時至今日,中央部委的政策導向已很清楚,博弈空間正在收窄。地方政府,金融機構,乃至於中介機構,都要注意防范風險於未然。

四、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制

全面貫徹落實依法治國戰略,嚴格執行預算法和國發〔2014〕43號文件規定,健全規範的地方政府舉債融資機制,地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(聯訊麒麟堂:進一步強化修明渠、堵暗道的監管思路。我們認為,融資平台產生的根源,在於地方財政財權與事權的不匹配,舊預算法又限制地方政府直接舉債融資。未來隨著融資平台舉債的規範,預算內的地方政府債券新增額度會繼續提高,填補地方財政的資金缺口。)。

地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、主管批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債(聯訊麒麟堂:文件、會議紀要、主管批示都是城投融資模式下的常見形式,缺少監督導致此前地方債務無序擴張。)。

允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司),構建市場化運作的融資擔保體系,鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任(聯訊麒麟堂:構建市場化的融資擔保體系,有利於為企業徵信。但地方政府出資設立或參股擔保公司,可能的結果是,優先為融資平台擔保,本質上與地方政府提供隱性擔保一致,只是所擔保的額度可能會低一些。此外,設立或參股各類融資擔保基金公司,在金融機構入資基金後,基金的政府代表方可能通過所擔保項目的選擇,來影響金融機構的資金投放,間接便利融資平台的融資。)。

除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任(聯訊麒麟堂:落實《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋的要求。前面已經提到了,對於2014年後新增的地方政府違規擔保形成的債務,參照存量債務處置辦法處置,這條政策執行中相對溫和。)。地方政府應當科學制定債券發行計劃,根據實際需求合理控制節奏和規模,提高債券透明度和資金使用效益,建立信息共享機制(聯訊麒麟堂:地方政府債券取代平台融資,成為填補地方財政資金缺口的唯一方式,提高發債和所募集資金的利用水平,是現實之需。)。

P3帶路評:除了在限額以內發債,地方政府不得舉債或要求企業代為舉債。除了政府出資的擔保公司、外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外,地方政府不得為其他方的債務提供擔保或承擔償債責任。

五、建立跨部門聯合監測和防控機制

完善統計監測機制,由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門建設大數據監測平台,統計監測政府中長期支出事項以及融資平台公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況,加強部門信息共享和數據校驗,定期通報監測結果(聯訊麒麟堂:多部委聯合對地方政府各類融資工具進行聯合監測和協調管理,減少了堵正門、走偏門的困擾,也便於對地方債務進行總量管理和陽光管理。)。

開展跨部門聯合監管,建立財政、發展改革、司法行政機關、人民銀行、銀監、證監等部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制,對地方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒,形成監管合力(聯訊麒麟堂:不光對地方政府及其所屬部門、融資平台公司的違法違規融資進行處罰,還要對金融機構、中介機構、法律服務機構等聯合懲戒,提高了各個參與主體的違規成本。)。

麟堂:違規懲罰進一步下放到各參與方的負責人和各參與人員,坐實處罰責任,對違規行為的懲戒力度很大。)。

P3帶路評:跨部門追責力度空前,追責範圍擴展至政府和融資平台之外的金融機構、中介機構和法律服務機構。不過從字面看上去,應該還有幾條漏網之魚。。。另外,多說一句都是淚,法律服務機構真是掙著什麼什麼的錢,操著什麼什麼的心吶。

聯訊麒麟堂:參考政務公開工作的經驗,各級政府債務餘額、政府購買、PPP等具體信息公開化在實際操作中仍有較大困難。但我們認為,這是地方政府投融資體制從平台模式向地方政府債券轉型的必經之路,對此應該有所期待。

P3帶路評:信息公開利大於弊,值得繼續推動。

各地區要充分認識規範地方政府舉債融資行為的重要性,把防范風險放在更加重要的位置,省級政府性債務管理主管小組要切實擔負起地方政府債務管理責任,進一步健全制度和機制,自覺維護總體國家安全,牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線(聯訊麒麟堂:進一步明確了文件防范風險的主旨,同時將地方政府債務管理上升到了維護總體國家安全的高度。結合前文要求在7月31日清理整改到位,對逾期不改正或改正不到位的,追究相關負責人的責任(多為本級政府主要負責人),我們認為近期各地會有實質性的行動出台。)。

各省(自治區、直轄市、計劃單列市)政府性債務管理主管小組辦公室應當匯總本地區舉債融資行為清理整改工作情況,報省級政府同意後,於2017年8月31日前反饋財政部,抄送發展改革委、人民銀行、銀監會、證監會。

P3帶路評:再次強調「不發生區域性系統性風險的底線」,並上升到「維護總體國家安全」的高度,建議PPP相關從業人員務必予以關注

特此通知。

財政部 發展改革委 司法部人民銀行 銀監會 證監會

2017年4月26日

延伸閱讀——

《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》點評

來源:金融界網站

作者:中債資信地方政府及城投行業研究團隊

——嚴控地方政府違規融資城投債信用風險分化加大

近年來,國家出台了一系列規範地方政府性債務的政策,從2014年新預算法和43號文提綱挈領地指明未來地方政府融資方式,至40號文、225號文、88號文等配套細則發布,地方政府債務管理改革取得了階段性的成效,截至2016年末地方政府債務率為80.5%,較2015年下降8.7個百分點,地方政府債務增長得到了有效控制。但個別地方政府、金融機構、中介機構政策落實不到位,導致歷史存量違法違規舉債擔保遺留問題仍未得到解決。

為了盡快解決當前地方政府融資出現的問題,2017年5月3日,財政部聯合發改委、司法部等六部委發布《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預[2017]50號,以下簡稱「50號文」),其從清理整改地方政府違規擔保、強化城投企業融資管理、規範PPP運作模式、健全地方政府融資機制、建立跨部門聯合監測機制和推進地方政府信息公開六個方面規範地方政府舉債融資行為。50號文是新預算法、43號文等相關法律政策的延伸及細化,直指當前地方政府融資的灰色地帶,針對性強,且政策及時,可有效避免違規舉債行為大範圍蔓延、破壞近年地方政府債務管理改革所取得的成果。具體內容中債資信點評如下:

1、違規擔保下達最後通牒,對外擔保市場化開啟。50號文要求對地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查,全面改正地方政府不規範的融資擔保行為。對於此次整改地方政府違規擔保,其與新預算法規定「除法律另有規定外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保」的精神內涵一致,且該整改從2016年10月財政部在摸底地方政府債務實際情況時已經開始,並非新增政策內容。從去年年底至今,財政部對於地方政府為城投企業出具的擔保承諾函做出了「作廢」、「予以收回」的決定;同時,國務院88號文也明確規定,地方政府違規舉債,包括但不限於通過企事業單位舉借政府債,金融機構違法違規向地方政府提供融資,地方政府違法違規提供擔保的行為都屬於違法違規行為;此外,在今年3月份重慶市黔江區財政局局長因違規舉債擔保被行政撤職,彰顯出國家執行法律政策規定,堅決打擊地方政府違規擔保的決心。

但此次50號文規定,相較之前的整改,主要變化體現在整改態度更加堅決,整改內容更加具體。一方面,明確整改地方政府違規擔保的最終時間為2017年7月31日,對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府,省級政府性債務管理主管小組應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。另一方面,金融機構為城投平台提供融資時,不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保,地方政府及其所屬部門也不得以文件、會議紀要、主管批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債。此次50號文明確、具體指出文件、會議紀要、主管批示等擔保方式的違規性,可將整改落到實處,有助於切實杜絕地方政府違規擔保現象的再次發生。

此外,50號文允許地方政府設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司),構建市場化的融資擔保體系,地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。該內容為新增內容,可降低城投企業對外擔保風險、降低區域企業的融資成本和降低地方政府化解區域內對外擔保風險的成本。首先,目前融資平台通過對區域內融資平台提供擔保,或是融資平台直接互相擔保來增強被擔保方的融資能力以減輕地方政府的資金壓力,但該模式導致部分區域城投平台對外擔保風險較高,通過地方政府成立擔保公司在一定程度上可以緩解城投企業對外擔保壓力,可能將降低城投企業對外擔保風險。

其次,對於部分行政主體級別較低的平台來說,若有區域內行政主體級別較高的擔保公司為其債項提供擔保,能在一定程度上降低融資成本。最後,地方政府成立擔保公司,可以改變過去地方政府組織化解區域對外擔保風險的這種模式,轉而以市場化方式運作,可降低地方政府化解區域內對外擔保風險的成本。該政策仍需關注的是,地方政府成立的擔保公司,其對於債項信用等級的提升水平與之前地方政府擔保存在一定差異,同時,50號文未披露成立擔保公司的行政主體級別以及資質要求,若對擔保公司的行政層級和企業資質不加以統籌控制,可能導致對外擔保公司數量過多,資質不一,地方對外擔保公司出現信用風險事件。因此,該新增內容未來在逐步實施過程中,可能將還有配套的具體政策出台。

2、城投企業市場化轉型收錨起航,城投債發行可能將收縮,未來需重點關注以土地出讓收入為主要償債來源的區域及城投企業。國發[2014]43號文發布後,城投企業逐步進行市場化轉型成為行業發展的趨勢。但2015~2016年宏觀經濟下行壓力較大,為了穩增長,基建投資托底經濟作用不斷凸顯,地方政府通過城投企業融資較好地保證了基建投資穩步進行,但在這期間城投企業市場化轉型基本處於「拋錨」狀態。除了行政等級較高、區域經濟相對發達、新增基建投資任務減輕、歷史存量經營性業務資質較好、城市資源相對豐富的城投企業已經在謀求轉型外,大部分地區的城投企業仍承擔著較重的基建投融資建設任務,轉型還未實質性開展。

50號文進一步厘清地方政府和城投企業的關係,要求政府不得干預城投企業正常的市場化融資行為,融資端的去行政化將使城投企業作為政府融資平台的職能減弱,向國有資本經營主體的市場化轉型將進入一個關鍵節點,城投平台市場化轉型「收錨起航」。此外,50號文也明確規定地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入城投企業,不得承諾將儲備土地預期收入作為融資平台公司償債資金來源。(1)不得注入公益性資產和儲備土地的規定與財預[2012]463號文的精神一脈相承,未來政府註資只能以經營性資產或貨幣資金的形式,這種做法可提高城投企業資產的合法合規性,保護投資者合法權益,同時,又可避免地方政府繞道通過融資平台變相舉債,保證國有資產的安全性;(2)不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為城投企業償債資金來源,此規定將債務償還由「預期」轉為「預算」,避免地方政府大規模舉債衝動。

未來城投企業代建項目債務償還將真正落實至財政預算,地方政府將會嚴格監控支出,融資平台大規模舉債衝動可能將有所抑制;(3)以土地出讓收入為債務償還來源的城投債,未來將無法發行,並行市場利率上行,城投債發行規模可能將收縮;(4)以儲備土地出讓收入作為債務主要償債來源的地區影響較大(如:重慶、武漢),需重點關注;(5)區域政府財力較弱、此前政府注入土地對政府相關債務保障程度較弱且公益性項目資金平衡主要依靠土地出讓收入的城投企業,如園區開發和軌道交通類平台企業,其信用品質將有所弱化。

3、進一步規範PPP運作模式,PPP項目落地進度可能降速。50號文,一方面鼓勵地方政府與社會資本依法規範合作,允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,並在重點領域和薄弱環節適當讓利;另一方面明確禁止政府通過PPP和各類投資基金變相舉債,不得以任何方式承諾回購社會資本方投資本金及承擔其損失,不得承諾最低收益。自2013年財政部統籌推進PPP改革以來,PPP項目推進已取得初步成效。

截至2016年末,中國PPP綜合信息平台入庫的項目多達11,260個,概算總投資達13.50萬億元,已簽約落地的項目1,351個,總投資2.20萬億元。與2015年相比,項目落地數量和投資規模均增長了4倍多。但目前PPP在項目實施過程中仍然面臨著觀念轉變不到位、民營資本參與率不高、部分項目實施不規範以及風險分配不當等問題。50號文通過明確PPP不得承諾最低收益等內容,有利於PPP重新回歸到「利益共享、風險共擔」的本源。但是,此次PPP規範並疊加近期融資成本上行,民營資本介入的意願可能將減弱,PPP項目的落地進度可能降速。

4、多部門聯合監管,處罰懲戒力度加大,懲處範圍首次擴大至中介機構。50號文明確規定,對於地方政府中長期支出以及融資平台舉債行為展開多部門聯合監管,首次將司法機關和行業自律組織納入監管體系;同時,對於政府及其部門違法違規舉債或擔保以及融資平台違法違規融資,明確將對相關部門、主管人員和責任人進行問責追究。自2016年四季度起各地方政府已經展開相關違法違規行為的清理和整頓,從3月份對重慶市黔江區財政局違規擔保以及相關金融機構違規貸款事件的嚴肅處理,也表明懲處力度不斷加大。

此外,通知首次將追責範圍擴大至審計、自查評估、評級公司、律師事務所等中介機構,體現財政部對地方政府及城投平台公司違法違規行為的監管和懲處力度不斷加大。對提供和接受政府擔保承諾等保證函行為處罰力度的加強,短期內或會對城投企業融資造成一定負面影響,但長期來看,將會進一步規範地方城府及平台舉債行為,有利於融資平台規範有序發展。

5、地方債券為政府債務舉借的唯一形式,地市級政債務府信息將進一步公開。50號文重申地方政府舉債必須在國務院批准的限額之內,地方政府債券為地方政府舉債的唯一形式,除此之外政府及其所屬部門不得以任何方式舉債,進一步重申和強調了地方政府債務的統一管理。同時,50號文明確要求縣級以上地方各級政府公開本地區政府債務限額、餘額及本級政府債務詳細信息,並加強融資平台名錄的披露,這將進一步提高地級市地方政府信息的公開透明,有助於更加準確的對其地方政府財政實力、政府債務及可能有負債的判斷,也將有效監督地方政府債務管理,避免地方政府債務大規模不合理擴張。根據中債資信統計,截至2015年底地市級地方政府債務規模及債務率公布比例不足50%,未來進一步提升信息披露的空間仍很大。

整體看,50號文的發布將在短期內對城投企業融資造成一定負面衝擊,中長期利好城投企業可持續發展。由於預期土地出讓收入為城投企業融資的重要償債資金來源,50號文將這一重要源頭切斷,在短期內勢必會對城投企業融資及城投債券發行產生不小衝擊。但從中長期看,50號文是新預算法和43號文精神的承襲和延續,是進一步厘清政府與融資平台關係,規範政府舉債融資行為措施的細化,市場對此已有一定預期,對相關政策的消化能力逐步增強。隨著地方政府債務置換窗口期即將結束,融資平台市場化轉型更為迫切,因此,長遠看有利於城投企業逐漸走向規範化、市場化經營。

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財政部:個別地方政府違法違規融資擔保問題仍有發生

來源:財政部網站

依法明確舉債融資政策邊界嚴堵違法違規融資擔保後門——財政部有關負責人就印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》答記者問

黨中央、國務院高度重視防范政府債務風險,中央經濟工作會議和政府工作報告都對此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會議通過的《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的審查結果報告》指出,一些地方存在變相和違法違規擔保行為,債務風險仍在累積,要高度重視、認真研究,採取有效措施解決。為做好貫徹落實工作,財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會最近印發《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)(以下簡稱《通知》)。就此,財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問:當前大陸政府債務風險情況如何?《通知》出台背景是什麼?

答:《中華人民共和國預算法》(2014年修訂)和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)實施以來,地方各級政府加快建立健全規範的舉債融資機制,防范化解財政金融風險,取得明顯成效。截至2016年末,大陸地方政府債務15.32萬億元,地方政府債務率(債務餘額/綜合財力)為80.5%。加上納入預算管理的中央政府債務12.01萬億元,兩項合計,大陸政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的大陸2016年GDP初步核算數74.41萬億元計算,大陸政府債務負債率(債務餘額/GDP)為36.7%,低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平,風險總體可控。

與此同時,一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生,部分金融機構對融資平台公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾,部分政府和社會資本合作(PPP)項目、政府投資基金等存在不規範現象。這些行為違反了現行法律法規和制度規定,擾亂了市場秩序,積聚了財政金融風險。針對上述問題,財政部會同發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會專門印發《通知》,進一步規範地方政府舉債融資行為,依法明確舉債融資的政策邊界和負面清單,牢牢守住不發生區域性系統性風險底線。

二、問:《通知》主要內容是什麼?

答:《通知》嚴格依據現有法律法規和制度規定,堅持問題導向,重點在組織清理整改地方政府融資擔保行為、切實加強融資平台公司融資管理、規範政府與社會資本方的合作行為、進一步健全規範的地方政府舉債融資機制、建立跨部門聯合監測和防控機制、大力推進信息公開等六個方面,提出了下一步工作要求,明確了規範的舉債融資行為的政策邊界和負面清單,正面引導地方政府履職盡責,堅決制止違法違規舉債擔保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級政府抓緊設立政府性債務管理主管小組,盡快組織一次摸底排查,全面改正不規範的政府融資擔保行為,對逾期不改正或改正不到位的,依法依規追究相關責任人的責任。

二是切實加強融資平台公司融資管理。《通知》要求規範地方政府註資行為、融資平台公司舉債融資行為以及金融機構提供融資行為,包括土地註資、擔保承諾、境外發債等方面,分清政府和企業的責任邊界。

三是規範政府與社會資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規範政府和社會資本合作(PPP),允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規範的市場化運作。嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

四是進一步健全規範的地方政府舉債融資機制。《通知》強調地方政府舉債必須按照預算法有關規定,一律採取發行地方政府債券方式;除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

五是建立跨部門聯合監測和防控機制。加強對政府中長期支出事項以及融資平台公司舉債融資情況的監測,建立跨部門聯合監管機制,對地方政府、融資平台公司、金融機構等的違法違規舉債融資行為實施跨部門聯合懲戒。

六是大力推進信息公開。《通知》依據現行法律法規和政策規定,要求全面推進地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開,嚴格公開責任追究,主動回應社會關切,自覺接受社會監督。

三、問:《通知》對切實加強融資平台公司融資管理提出了哪些要求?

答:《通知》依據現行法律法規和政策規定,從地方政府與融資平台公司的關係、地方政府對融資平台公司註資行為、金融機構向融資平台公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面,提出明確要求,引導融資平台公司按市場化方式融資,嚴禁地方政府違法違規通過融資平台公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平台公司的邊界。加快政府職能轉變,處理好政府和市場的關係,推動融資平台公司盡快轉型為市場化經營的國有企業,依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制,融資平台公司在境內外舉債融資時,應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務,防止誤導投資者決策行為,促進保護投資者合法權益。

二是規範地方政府註資行為。地方政府不得違規將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司,不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源,推動提高融資平台公司資產的合法合規性,既保護投資者合法權益,又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

三是規範金融機構提供融資行為。金融機構應當切實加強風險識別和防范,落實企業舉債準入條件,按商業化原則履行相關程序,審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防范經營風險。金融機構為融資平台公司等企業提供融資時,不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平台公司市場化融資,服務實體經濟發展。

四是依法處理違法違規舉債擔保債務。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務,嚴格按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)要求,依法妥善處理,由債務人和債權人合理分擔債務風險。

四、問:《通知》如何規範政府與社會資本方的合作行為?

答:《通知》依據現行法律法規和政策規定,鼓勵地方政府以規範的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府採取不規範的PPP項目、政府投資基金「明股暗債」等方式違法違規舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規範合作。要求地方政府規範政府和社會資本合作(PPP)。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金,依法實行規範的市場化運作,引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

二是嚴禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔,除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規變相舉債。同時,明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金,不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問:《通知》提出進一步健全規範的地方政府舉債融資機制,主要內容是什麼?

答:一是依法明確了規範的舉債融資方式。嚴格執行預算法和國發〔2014〕43號文件規定,地方政府舉債一律採取在國務院批准的限額內發行地方政府債券方式,除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、主管批示等任何形式,要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結合財力實際狀況設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司),鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務,地方政府依法在出資範圍內對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問:《通知》提出建立跨部門聯合監測和防控機制,主要內容是什麼?

答:《通知》針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點,致力打破部門信息孤島,完善統計監測機制,推動建立相關部門組成的跨部門聯合監管機制,實施聯合懲戒,形成監督合力。

一是完善統計監測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型,《通知》明確由財政等五部門建設大數據監測平台,統計監測政府中長期支出事項以及融資平台公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況,加強部門信息共享和數據校驗,定期通報監測結果。

二是開展跨部門聯合監管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環節和參與主體,《通知》提出建立財政等六部門以及註冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制,對地方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒,形成監管合力。

三是嚴格依法依規追究責任。針對涉嫌違法違規融資擔保的責任主體,《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的,依法依規追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任;對融資平台公司從事或參與違法違規融資活動的,依法依規追究企業及其相關負責人責任;對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的,依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任;對中介機構、法律服務機構違法違規為融資平台公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的,依法依規追究中介機構、法律服務機構及相關從業人員的責任。

七、問:《通知》對大力推進信息公開提出了哪些要求?

答:《通知》依據現行法律法規和政策規定,圍繞地方政府債務和當前潛在風險的重點領域,要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執行公開、管理公開、結果公開等「四個公開」,主動回應社會關切,自覺接受社會監督。

一是完善地方政府債務信息公開制度。縣級以上地方各級政府應當重點公開本地區政府債務限額和餘額,以及本級政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容。省級財政部門應當參考國債發行做法,提前公布地方政府債務發行計劃。

二是推進政府購買服務公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開政府購買服務決策主體、購買主體、承接主體、服務內容、合同資金規模、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等內容。

三是推進PPP項目信息公開。地方政府及其所屬部門應當重點公開PPP項目決策主體、政府方和社會資本方信息、合作項目內容和財政承受能力論證、社會資本方採購信息、項目回報機制、合同期限、績效評價等內容。

四是推進融資平台公司名錄公開。

八、問:近期在制止地方政府違法違規融資擔保行為方面採取了哪些措施?

答:天下之事,不難於立法,而難於法之必行。黨的十八大以來,按照全面深化改革的要求,2014年修訂了預算法,並出台了《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號),構建了地方政府債務管理的法律制度框架,明確了地方政府融資擔保行為的「正面清單」和「負面清單」。但由於個別地方政府法治觀念薄弱、責任意識和風險意識不強等原因,違法違規融資擔保問題仍時有發生,財政部認真貫徹黨中央、國務院決策部署,會同有關部門依法堅決制止違法違規融資擔保行為,切實防范政府債務風險。

一是建立地方政府債務常態化監督機制。印發《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》(財預〔2016〕175號),發揮專員辦就地監督優勢,授予專員辦就地查處的權力,建立發現一起、查處一起、問責一起的機制,加快推進建立全方位、常態化的監督體系。

二是認真核查違法違規融資擔保問題。2016年以來依據審計移交線索和舉報線索,先後組織駐相關地區專員辦,對部分地方違法違規融資擔保行為開展專項核查,持續保持對地方政府債務監督的高壓態勢。

三是嚴格依法懲處違法違規行為。依據預算法、國務院文件等法律和政策規定,對部分地方政府、金融機構違法違規融資擔保行為,一律按照管理權限轉請有關省級政府、中央監管部門核實情況,嚴格依法處理,及時防止風險擴散。

四是公開曝光一批違法違規案例。分批公開通報典型案例,敢於對違法違規融資擔保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報部分市縣政府和金融機構的違法違規融資擔保行為,既起到警示作用,也有利於引導地方政府依法行政、金融機構回歸服務實體經濟本源。

本文內容及觀點僅供參考,不構成任何投資建議。


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