好文 | 隱性債務還是隱蔽地違法違規舉債?

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隨著地方政府債務管理日趨規範,國內外對大陸地方政府債務風險的擔憂逐漸消退。但在經濟下行壓力加大的環境下,政府減稅增支政策可能造成的財政收支缺口,以及政府各類投資基金、PPP等模式中存在的不規範甚至違發違規操作,又引發了外界對大陸所謂「隱性債務」風險的擔憂。

來源:新理財

作者:陳琴

1實質是違法違規融資

「從學術或者研究的角度看,政府債務範圍如何劃分可以研究,但從債的本質和解決債務糾紛的依據出發,那就必須嚴格依據國家法律法規界定。」一位財政部 門人士說道,經過多年對地方政府債務相關內容的探討,尤其是國發[2014]43號、國發[2014]45號等文件出台,以及2015年1月1日《預算法》實施後,大陸地方政府債務的概念範圍、舉債方式、管理制度等都有了明確的法律規定。

2017年初國務院辦公廳發下的《地方政府性債務風險應急處置預案》,也首次對存量可能有債務做了界定,即無論是存量擔保債務還是存量救助債務,都不屬於政府債務。

李克強總理多次強調,讓政府「法無授權不可為」。地方政府應該全部納入預算,主動接受審計和監督,尤其是同級人大的監督,依據同級人大的合法授權辦事。如果存在個別地方主管或融資平台公司老總就能舉接規模並決定由公共財政償還的、不受監督的法外政府債務,那麼人大的監督意義就失去意義,依法治國便流於形式,公共財政的本質屬性也沒有辦法體現,人民的權利更沒有辦法保障,更重要的是財政金融風險將不斷累計加劇。「現在基本上已經達成共識,地方政府只有發行債券融資這一種舉債方式,可能有債務也只有地方政府及其部門為外債轉貸擔保這一種形式,不存在顯性債務和隱性債務的區別。」這位財政部門人士強調道,「如果脫離法律的范疇談政府債務,只會把政府債務的範圍無限擴大」 。

也就是說,根據大陸政府債務管理制度,所謂地方「隱性債務」,從本質上說,就是法律規定之外的變相舉債、違法違規擔保。「之所以說其‘隱性’,是因為其變相舉債的手法與金融創新或者融資創新、模式創新相互交織,隱蔽性強、手法多樣,監管難度大。」上述財政部門人士分析道。

從2016年6月29日公布的國家審計署對2015年度中央預算執行和其他財政收支情況的審計結果看,融資平台公司(包括一般國企等企業)融資、政府或者本級人大擔保,內部集資舉債、財政承諾還款,通過抵押政府公益資產用於舉債等典型的變相融資擔保方式比較常見。之前所國家審計署審計以及財政部問責的地方政府違法違規舉債擔保中,多有政府或人大為企業融資擔保,山東省鄒城市則是通過總工會向全市企事業單位職工發行信托產品集資,違法違規舉債。

另據財政部駐某省專員辦相關人員介紹,有的金融機構為規避政府債務管理限制,利用政府資產監管漏洞,配合地方政府將儲備土地等優質資產注入國有資產管理公司,再以該公司資產質押,為平台公司貸款擔保。而有些市縣更是違規將政府辦公用房、道路、橋梁等公益資產注入國有資產管理公司,資產公司抵押這些公益資產為平台公司舉債提供擔保。

而《擔保法》早已規定,學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施不得抵押。2010年下發的《國務院關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》也指出,「學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平台公司」。

還有部分地區政府與房地產開發公司簽署協議,共同成立特別目的公司(平台公司)。政府承諾給予房地產公司固定收益,房地產開發公司則向特別目的公司提供借款,用於區域內政府規劃的基礎設施和公共設施建設。

在這些操作中,「主要還是通過企業(包括融資平台公司、地方國企等)這個載體來操作,在政府、企業和金融機構之間構建一種關係,最終由政府財政來承擔償還責任。」另一位財政系統人士分析指出。

與此同時,變相舉債模式也在增加。據上述財政部門人士介紹,除了以上比較常見的形式,當前地方政府的比較隱蔽的違法違規舉債擔保,主要有融資平台債、政府購買服務、PPP、政府投資基金、融資租賃等幾種方式。

2平台債規模不減‍‍‍‍

國發[2014]43號文件發布後,融資平台債也就是城投債發行短期出現過低谷。據鵬元資信評估有限公司研究發展部的資料,2014年10月之後,國家發改委、證監會、中證登和銀行間市場交易商協會都紛紛出台政策嚴格限制城投債發行,但隨著2015年2月底銀行間交易商協會放鬆對城投企業債務融資工具(中期票據)的發行條件,國家發改委於當年4、5月推出專項債券、放鬆對部分企業債的發行條件,城投債再次高位發行。2015年城投債共計發行1750只,發行規模17039.6億元,略少於2014年的1839只和18803.28億元。2016年監管部門對城投公司再融資政策陸續較大幅度的放鬆,令市場以為城投債繼續享有政府隱性擔保,且因當年信用債違約影響,城投債再次受到市場熱捧,而且規模不斷擴大。

不僅如此,越來越多的城投公司進一步選擇在境外發債。據原招商證券固收研究主管孫彬彬研究指出,2014年第四季度起,境外城投債出現大幅增長,11月以後發行的境外債總額占比達到近80%。截至2016年8月30日,發行境外債共45期,發行總額為147.42億美元,涉及23家境內城投平台。

城投公司境外發債,除了國發[2014]43號文件、《預算法》規定影響外,也與政府部門出台多項文件鼓勵境內企業境外發債,以及境外發債方式靈活、要求相對寬鬆、融資成本低等因素有關,而且,「境外發債還可以看做當地的一個政績工程。」

但絕大多數投融資平台的主要業務和收入來源與之前並未有太大變化。如在今年3月份東部某城市城投公司發行的中期票據募集說明書中,其雖然聲明「不納入地方政府債務,不會增加政府債務規模,政府不會通過財政資金直接償還該筆債務」,但其主要從事城市基礎設施建設、土地開發(房地產開發)等公用事業、區域開發業務,2013-2015年主營業務利潤均為負值,而公司2015年總利潤為0.68億元,營業外政府補助近1.6億元。即使在境外發債的城投公司的境內企業債、專項債券等募集說明書中,也可以看到相似內容。一位債券研究人士直言,境外投資者多認為城投債有政府的隱性擔保。

正如募集說明書風險提示所言,如果未來政府補助減少,將對公司盈利能力帶來較大影響,而其大部分項目是公益性項目,因此,一方面,「按新《預算法》規定,地方投融資平台舉借的債務不再屬於政府債務,但平台公司舉債建設的項目大多需要政府付費或補貼,這構成了政府的剛性支出。這類剛性支出如果太多,超出了政府的承受能力,政府就會存在很大風險。」國家發改委投資研究所投資體制與政策研究室主任吳亞平指出,有必要對平台公司的融資規模設立紅線或警戒線,必要時進行督查。

另一方面,「投融資平台之前與政府有密切關係,要完全剝離需要時間,在這個剝離過程中,如果其大量舉債失控,再加上經濟下行壓力大,會給地方政府帶來很大的麻煩或者隱患。」中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成認為需要對投融資平台加大監控力度。

而平台公司本身作為政府變相融資的通道,有些行為堪稱「惡劣」。如上述專員辦人士列舉的一種情況:某地政府與平台公司簽署轉讓協議書,將政府投資安排形成的國有資產轉讓給平台公司。平台公司收購資產後,通過銀行貸款支付收購資金,縣財政局將其作為財政非稅收入繳庫,再通過預算安排「項目資本金」方式撥付平台公司,為平台公司分期償還銀行貸款本息提供資金。這種行為既變相融資舉債,也虛增了財政收入,帶來的只有表面的數據繁榮或「政績亮點」,實質是數據造假欺騙市場投資者,誤導上級政府的判斷和決策,嚴重違反了財經紀律。

3‍‍‍‍‍‍‍‍政府購買服務問題大‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

根據國辦發[2013]96號文件以及2015年實施的《政府購買服務管理辦法(暫行)》,政府購買服務是為了提高公共服務產品的供給質量和效率,「花錢買服務,以錢養事,不養人、不養資產」。此前,財政部預算司相關人員曾強調指出,按照《政府採購法》規定,政府購買的是基本公共服務,不涉及建設工程,更不能是金融融資服務。

而當前一些地方的政府購買服務,則異化成了購買建設工程。如之前引起廣泛爭議的政府違規將建設工程納入購買服務范疇,以及在一些項目中,金融機構明確要求上級政府與其簽訂合作協議,要求下級政府將項目納入政府購買服務預算,同時,下級政府向上級政府出具還款承諾,逾期債務通過財政結算扣款。

根據國務院辦公廳有關文件規定,政府購買服務的資金應當為既有年度財政預算安排,即在一年財政預算中安排當年所購買的服務。因此,「如果認為是另外拿錢購買那就大錯特錯了。此外,未來要做什麼事、由誰去做,也不是政府購買服務。」上述專員辦人士說道。

而之前曝光的問題中,一些政府購買服務長達十幾年。如內蒙古交通運輸廳與內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司簽訂委托代建購買服務協議,約定於建設期及建設期後第一年至第17年或者第18年通過購買服務資金支付項目建設資金,支持內蒙古高等級公路建設開發有限責任公司作為承貸主體,向農業發展銀行貸款105.5億元,資金使用和項目實施主體均為各盟市旗縣交通局。

「我們國家當前只有年度預算,各級人大批准的也是年度預算,人大批准了才有法律效力。有些地方將政府購買服務納入中期財政規劃,但中期財政規劃不由人大批准,並不具有法律效力。而且中期財政規劃是3年期的滾動財政規劃,納入中期財政規劃的政府購買服務協議最長時間也只有3年。」上述財政部門人士還指出,「現在還有很多地方縣、市級人大通過決議,批准某項購買服務協議長達10年、20年,而一屆人大的任期只有5年,怎麼能夠決定未來20年的事?舉一個極端的例子,本屆人大把後20年、30年甚至50年的財政支出全部安排完畢,這合理嗎?這種行為一是違法了國家財政管理方面的法律,二也超越了人大自己的權限,實質是地方政府通過人大為其違法違規行為進行背書。」

因此,內蒙自治區交通廳的問題,名為政府購買服務,並以此支持平台公司向金融機構融資,之後資金由政府交通部門使用,實質就是政府交通部門變相融資。而一些地方更為嚴重的是,政府以委托代建購買服務之名,虛構政府採購協議,然後平台公司以協議所規定的應收帳款向金融機構融資。

「這種模式中,政府採購資金也納入了財政預算。但是一對比地方財政收入就會發現,應收帳款金融遠遠大於當地的財政收入水平,比如一年全部預算撥款為10億元,而採購協議規模達100億元,其實質就是試圖打政策的擦邊球違法違規舉債。」上述財政部門人士說道。但他也指出,在正常的政府購買服務或者政府採購中,企業以政府採購應收帳款合法融資,不僅是明文鼓勵的,各級財政部門也是積極支持的。

4‍‍股權投資變明股實債‍‍‍‍‍‍‍

伴隨PPP迅速發展的,還有對PPP可能導致的財政風險的擔憂。據一位專業人士介紹,真正的PPP,應該是社會資本與政府平等合作,合理分配收益與風險,實行全生命周期管理,從而降低整個風險管理的成本,提高供給效率。如此,可以在吸引社會資本投入的同時,控制政府財政風險。但在PPP發展過程中,演變出多種變異模式。

一些地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目,實則是拉長版的BT;一些地方政府與金融機構成立的PPP基金,金融機構事前就約定好做優先級投資人;大量國有企業作為社會資本方,或成為地方政府變相融資的通道;沒有建設和經營經驗的金融機構作為社會資本出現,層層包裝後只作為出資方,不承擔項目風險;等等。

如前段時間爆出的某省地鐵PPP項目中,商業銀行聯合體預中標社會資本方。多位業內人士分析指出,按照公開的材料看,金融機構幾乎沒有承擔風險,都是項目公司承擔風險。而且,國內商業銀行目前尚不具備項目運作的經驗和能力,恐與PPP所要求的「專業人做專業事」相悖。最終結果,很可能政府只是通過PPP路徑解決自身受限的融資通道而已。

政府引導基金也存在類似變相融資問題。一種頗具代表性的模式是,部分市縣財政與創投機構或金融公司聯合發起設立投資引導基金,財政出小部分資金,創投機構或金融公司貸款出大部分。其中,以創投機構或金融公司為優先級投資人,保有相對確定的收益率,政府為劣後級投資人,確保優先級收益後,其餘收益歸劣後級。風險承擔,則是劣後級完全損失後,才會損失優先級。有的甚至還承諾回購股權、受讓有限合夥份額、補足收益等。

「政府推行引導基金的初衷,是為了整合涉企的專項資金,通過財政資金的杠桿作用吸引更多社會資金,進行市場化運作,收益共享、風險共擔。這樣,一是可以提高資金的使用效率,防范廉政風險;二是能讓新舊項目有比較好的交替,優化財政支出結構。」上述財政部門人士說道,但在實際操作中,除了上述典型的變相融資,甚至有些地方名為合作,政府並不出資,全部由金融機構出資,但仍約定雙方出資比例,實則是政府變相融資。更為危險的是,政府將此基金作為母基金,再成立各類子基金,不斷放大杠桿,導致風險不斷擴大、積累。

「形式各種各樣,實質都是一樣的:如果是股,就是按照政府和社會資本方的股東權益共享收益、共擔風險;如果風險全部由地方政府承擔,地方政府負責償還全部的本金和利息,那實質上就是披著合法的外衣變相舉債。」上述財政系統人士如此總結道。

5‍‍‍融資租賃存監管真空‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

2015年,融資租賃業務突然之間火起來了。大陸融資租賃行業按照監管部門的不同,分為銀監會監管的金融租賃公司和商務部監管的融資租賃公司。其中,金融租賃公司是以從事經營融資租賃業務為主的非銀行金融機構,受到銀監會的嚴格監管。國發[2014]43號文件出台後,金融機構不能再向政府提供融資,否則就是違法違規提供融資。

因此,在2015年6月和8月,黔江區教委與江蘇金融租賃股份有限公司簽訂2個《融資租賃合同》、融資1億元的事件被查出後,今年3月24日,銀監會通報了對江蘇金融租賃股份有限公司的問責處理情況。

融資租賃公司違法違規提供融資的情況比較嚴重。根據《融資租賃企業監督管理辦法》規定,融資租賃公司不屬於金融機構,「融資租賃直接服務於實體經濟,在促進裝備製造業發展、中小企業融資、企業技術升級改造、設備進出口、商品流通等方面具有重要的作用」。也就是說,融資租賃一個很重要的職能,是解決企業融資難融資貴的問題,因此其發展受到國家的鼓勵。

但《融資租賃企業監督管理辦法》只規定了監管,沒有前置審批,且目前並沒有法律文件授權商務部對融資租賃公司進行前置審批和監管,融資租賃公司可以說處於監管真空地帶,隱蔽性強。這使得地方政府可以通過其很方便地變相舉債。

如,在重慶市黔江區教委與上海愛建融資租賃有限公司簽訂融資租賃合同1.2億元這一事件中,重慶市黔江區教委是將區內某中學的一部分資產抵押給上海愛建融資,然後向上海愛建租賃使用這部分資產,到期之後再回購這部分資產。而融來的資金並不是教委使用,而是給其下屬的融資平台公司進行工程建設。

這種模式並非特例。據此前媒體報導,實際操作中,承租人大多由學校或醫院等事業單位擔當,租賃公司出資購買醫院或者學校的設備,在約定時間內,學校或醫院分期支付租金回購,並要求財政局或者財政局出資的一級融資平台為這一交易提供連帶責任擔保。

在這類融資租賃活動中,不是融資平台為政府變相融資,而是政府部門或者事業單位作為通道,為融資平台融資。「融資平台公司以這種方式規避監管政策,將來若出現風險,責任是教委而不是融資平台公司。」另外,法律規定,教委作為政府部門只能通過發行債券融資;上文也提及,學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施不得抵押。在重慶黔江區教委通過融資租賃變相融資一事中,違反了多條法律規定。

6‍‍‍‍‍‍風險與建議‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍‍

有專家指出,真正的地方債務風險在看不見的地方。隱蔽化違法違規舉債擔保,正是地方債務所面臨的關鍵風險點。如融資平台公司債務,根據上文分析,其舉債行為與規模不確定,在不加以控制的情況下,更容易受到經濟波動、房地產市場的影響,一旦風險爆發,容易產生連鎖反映,產生區域性或系統性金融風險。

而在大陸當前體制下,企業中國有企業成分比重大、金融機構中國有金融機構成分比重大,財政和金融風險必然相互交織,容易交叉感染,金融風險極可能演變成財政風險。國務院發展研究中心金融研究所副所長陳道富分析指出,當前國家相對靜態地理解金融穩定,受社會保障不健全等原因,有較強動力兜底。這容易被市場發現並利用而產生類似太大不能倒的普遍道德風險。這種風險不容易控制,也不容易處理,最後的解決之道極可能是財政兜底。

而不論是國發[2014]43號等法規文件還是新《預算法》,其目的之一,就是使原本不透明、不清晰的地方政府債務顯性化,以便國家能夠準確掌握政府債務整體情況,並將政府債務負擔與其實際可用財力進行比較,有效預防風險。但據多位財政系統人士反應,新《預算法》實施之後,違法違規舉債擔保情況屢禁不止,一些地方還未轉變發展思路,依然按照傳統模式變相融資,還有一些地方則是因為法律意識淡薄甚至沒有法律意識,主動通過各種「創新」來規避法律監管,使《預算法》這部各國普遍認為的經濟憲法幾乎成為一紙空文。

「短期看,個人政績滿足了,金融機構賺錢了;長期看,風險向上(上級政府)轉移,責任向後(後代)轉移了。」上述財政部門人士說道,「如果各個部門都在隱性違法違規舉債擔保,從自己角度看以為是安全的,但站在黨和國家角度看,這些行為隨時可能爆發風險,相當於給國家長治久安埋下了定時炸彈。」

除了帶來財政金融風險,上述債券研究人士還指出,政府舉債無序擴張,會擠占民間金融資源和投資空間。更嚴重的影響是,使得政府與市場、政府與企業的界限難以劃分,與十八屆三中全會決定提出的改革方向——要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用——背道而馳,嚴重扭曲要素價格,如當前一些地方債的發行利率比國債還低,顯然是不合理的。

「還要注意廉政風險。違法違規舉債擔保因為其不合法、不透明,本身就容易導致種種廉政問題。」上述財政部門人士補充道,目前由於政府信用隱性擔保的巨大收益,一些政府融資平台公司出現個人控股、境外發債出現利率比境內高等情況,值得紀檢監察部門警惕。

這些風險如何防范?上述專員辦人士認為,作為治本之策,首先是按照十八屆三中全會精神,處理好政府和市場的關係,政府要有所為有所不為,在宏觀調控、市場監管等方面發揮積極作用,發揮好市場在資源配置中的決定作用,積極推進「放管服」改革,不能包打天下。同時,政府事權與支出責任也要逐漸劃分清晰,使地方政府在治理轄區、推動地方發展有足夠的可持續的收入來源,也可緩解地方債務壓力;還應逐步樹立正確的政績觀,增加「創新、協調、綠色、開放、共享」五個發展理念在政績考核中的比重。

這也是自本輪改革以來各界已經形成的共識。如中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚提出,要處理好政府與市場的關係,做到服務型政府的職能轉變,從投資角度看,需要明確政府投資的邊界和投資的有效性,要科學地劃分各級政府的投資範圍和投資領域,各投各的、各負其責,進而能夠有效限制地方政府過多參與經濟建設項目的投資。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲還認為,當前大陸基礎設施和公共服務的需求方缺位,導致納稅人的付費與得到的服務之間沒有關聯,這使得一方面納稅人的需求是無限的,另一方面政府的財力永遠不夠,舉債融資的衝動也長期存在。因此,地方政府在提供公共服務時,應該引入公共服務的需求方。

其次,《預算法》作用一定要真正發揮好。《預算法》的核心是規範地方政府行為,此次財政部發問責函之前,大陸還從來沒有一例因違反《預算法》被處理的相關案件,「有法不依、執法不嚴、違法不糾,時間長了就會出現破窗效應。」此次問責與處理,不僅捍衛了《預算法》的權威,也是落實「全面推進依法治國」目標的舉措,向全社會釋放了地方政府債務完全依法管理的信號、從嚴加強地方政府債務管理的決心。

最後,作為治標之策,還應加大問責。「動員千遍不如問責一次,要發現一起,曝光一起,通報一起,問責一起!」從目前效果看,違法違規舉債擔保的勢頭短期內有所遏制。「今後還需要加大宣傳力度,讓法律觀念深入人心。同時,日常監管和專項監管相結合,讓監督和問責常態化。」

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